L’auteur remercie les évaluateurs, le comité et l’équipe de rédaction, l’article ayant énormément évolué grâce à ce travail de relecture / critiques / suggestions.
- 1 Le rôle des FPI et des OPCA est de collecter, mutualiser et redistribuer les cotisations sociales p (...)
1Nous proposons ici une interprétation des inégales capacités de gouvernance des systèmes de cotisations sociales pour la formation professionnelle continue (FPC), en France et en Italie. Cette inégale capacité est surprenante en raison de la proximité institutionnelle apparente entre ces deux pays. Les « Fonds paritaires interprofessionnels » (Fondi Paritetici Interprofessionnali ; ci-après FPI) sont largement inspirés des « Organismes paritaires collecteurs agréés » (ci-après OPCA)1.
2De façon générale, au regard des indicateurs classiques, les relations professionnelles sont relativement proches dans leur configuration, dans ces deux pays. En effet, le taux de couverture conventionnelle des salariés y est élevé ; il existe en outre d’importantes centrales syndicales confédérales qui rayonnent sur le territoire national avec des ramifications dans la plupart des branches professionnelles, ainsi qu’un système de négociation collective à tous les échelons (national, sectoriel, régional, entreprise). Enfin, ces deux pays sont souvent considérés comme « hybrides » au regard des typologies classiques des États-providence et des « variétés de capitalisme » (Ferrera, 2009 ; Hall & Soskice, 2001) : il s’agit d’économies post-dirigistes, dans lesquelles l’érosion des relations professionnelles s’est accélérée. Ce processus a été abondamment documenté, tant il soulève des enjeux politiques clés, comme l’avenir de la sécurité sociale et des protections collectives dans le cadre d’une mise en concurrence des salariés et des institutions du salariat toujours plus forte, à l’échelle internationale et notamment européenne (Baccaro et Howell, 2013 ; Marginson, 2015). La libéralisation des économies de marché européennes a revêtu des formes très diverses selon les sentiers nationaux et sectoriels (Thelen, 2013) ; cependant, l’affaiblissement de la capacité de gouvernance des relations professionnelles a pour conséquence quasi systématique une augmentation des inégalités (Keune, 2015).
- 2 Cette critique du caractère « néo libéral » et « marchand » de la SEE, ainsi que du FSE, est extrêm (...)
3Cette fragilisation des structures collectives rend aussi particulièrement ardue la mise en œuvre des objectifs de la Stratégie Européenne pour l’Emploi (SEE) en matière de FPC. Faute d’institutions solides auxquelles articuler son principal bras financier, le Fonds Social Européen (FSE), la SEE conduit à amplifier le décrochage entre certification massive des travailleurs (le nombre de diplômes et autres titres délivrés aux travailleurs continue à croître rapidement) et qualification limitée (les emplois effectivement occupés sont peu qualifiés, tant du point de vue des statuts d’emploi que du travail effectué). Dans le cas français, Fabienne Maillard a par exemple bien montré comment la politique volontariste française de « certification pour tous » a été orchestrée par l’objectif européen de « flexicurité », au prix d’une « confusion opérée entre certification et qualification, qui suppose une automaticité improbable de la reconnaissance des certifications » (Maillard 2011, p. 58)2. Dans un contexte d’effritement accéléré des protections collectives, la valorisation de l’employabilité par la distribution de titres conduit à accompagner plus qu’à combattre la précarisation des travailleurs (Zimmermann, 2004). Cette mutation macroéconomique facilite l’absorption de la FPC dans la doctrine managériale, profitant du succès général de la notion d’ « empowerment » (Perez, 2014).
4La littérature fourmille d’exemples pour énoncer deux postulats de départ de cette recherche. Premièrement, il existe des conditions institutionnelles à la conversion des certifications en qualifications. L’une de ces conditions est la capacité de gouvernance des acteurs des relations professionnelles, c’est-à-dire la capacité à orienter les pratiques des entreprises en matière de FPC. Deuxièmement, ces capacités ont été fragilisées au cours des dernières années, notamment en raison de la mise en concurrence des systèmes sociaux dans le cadre de la zone euro.
- 3 « Accroître la contributivité d’une prestation consiste à intégrer de plus en plus la prise en comp (...)
5Autrement dit, les tenants et les aboutissants des résultats pour le moins mitigés de la SEE en matière de FPC sont bien documentés. Une étape intermédiaire reste néanmoins à cartographier : comment cette érosion des relations professionnelles affecte-t-elle, en pratique, les capacités de gouvernance ? Quels en sont les indices et les implications directes ? Cet article entend apporter des éléments de réponse à ces questionnements à partir de la comparaison des systèmes de gestion paritaire de la FPC, en France et en Italie. L’accent est mis sur une différence majeure entre OPCA et FPI : le degré de concurrence entre organismes collecteurs des cotisations sociales. L’argument défendu est que cette concurrence amplifie la contributivité des cotisations sociales, c’est-à-dire la pression au retour sur investissement au profit des contributeurs. Cette clé d’analyse s’inspire des travaux consacrés à la transformation des régimes de retraites (Palier 2002 ; Ciccotelli, 2014)3. Cet article est organisé en trois parties, correspondant respectivement à l’analyse des ressorts, des mécanismes et des effets de cette contributivité.
Encadré 1 : Sources et méthodes qualitatives d’une enquête transnationale
Cet article s’appuie sur les résultats d’une thèse en science politique en cours de rédaction. La recherche porte sur les mécanismes par lesquels les systèmes de relations professionnelles déterminent les réactions à l’intégration européenne, à partir de l’étude des différents usages et résistances au FSE (Fonds social européen) émanant des OPCA (Organismes paritaires collecteurs agréés) français et des FPI (Fonds paritaires interprofessionnels) italiens.
Le principal objectif et la principale vertu de la comparaison consistent à « réduire la complexité » des systèmes de gestion paritaire des cotisations pour la FPC, en faisant ressortir des éléments considérés comme déterminants (Giraud, 2004). Dans notre cas, il s’est notamment agi d’identifier le poids des différences institutionnelles, sociales et politiques dans les arrangements réalisés et in fine le rapport à la contractualisation du FSE. En France, l’enquête a surtout porté sur les deux OPCA interprofessionnels AGEFOS PME et OPCALIA, ainsi que sur quelques OPCA de branche. En Italie, les FPI retenus l’ont été en fonction de leur volume d’activité, de leur ancienneté, de leur activisme commercial, et de leur position vis-à-vis de la contractualisation du FSE, expérimentée depuis peu par le conseil régional de Lombardie.
L’enquête comparative s’appuie sur plusieurs matériaux qualitatifs qui ont été triangulés : documents de programmation, actions de FPC, rapports d’évaluation, rapports d’activité, communications électroniques des OPCA et FPI, observation de certains événements publics. Enfin, près de 70 entretiens semi-directifs, d’une durée d’une à trois heures, ont été menés avec des représentants d’organisations syndicales et patronales, ainsi qu’avec des salariés des OPCA et FPI, d’organismes de formation et des fonctionnaires.
Ces entretiens ont été essentiellement conduits au début de l’enquête, dans une démarche exploratoire et compréhensive. Les questions étaient larges, leur objectif principal étant d’identifier les points de tension pouvant émerger entre les routines institutionnelles et les équilibres construits dans le paritarisme de gestion, d’une part (premier ensemble de questions), et les implications de l’utilisation de FSE, d’autre part (deuxième ensemble). Cette entrée très souple a permis d’affiner la question de recherche, tout en l’inscrivant dans l’approche de l’« institutionnalisme centré sur les acteurs » (Mayntz et Scharpf, 2001). Il s’agit d’identifier les principaux éléments institutionnels déterminant les pratiques des acteurs. Les extraits d’entretiens sont donc mobilisés à titre illustratif, sans prétention de représentativité. Il s’agit de mettre en évidence les lignes de tension observées dans l’enquête et d’éclairer les similitudes et différences, à la fois institutionnelles et organisationnelles, à partir des ressentis des individus.
La triangulation de ces différents matériaux empiriques a permis de mettre en évidence le poids décisif de la mise en concurrence des FPI. Cela a conduit à réinterroger, en creux, l’activité des OPCA et, plus largement, les mutations du statut politique des cotisations sociales
6Les grandes comparaisons internationales des systèmes de gestion des fonds pour la FPC par des acteurs des relations professionnelles tendent à classer la France et l’Italie dans un même groupe (voir par exemple Cognard, 2013). En effet, dans ces deux pays, la principale ressource financière provient de la socialisation d’une partie du salaire (les cotisations étant du salaire socialisé), ces sommes étant gérées par les « partenaires sociaux ». Les OPCA et les FPI sont des associations para-publiques, dont le conseil d’administration est composé pour moitié de représentants de salariés et pour moitié de représentants d’employeurs.
7Le terme de « paritarisme » renvoie, dans les deux cas, à l’égalité numérique dans la représentation collégiale (Mériaux, 1999 ; Varesi, 2007). De plus, les FPI, dont le démarrage effectif date de 2003, sont largement inspirés du « modèle français », fondé en 1971 (Galvan, 2014). L’évolution du statut et des activités des OPCA et FPI sont le reflet des évolutions plus générales des relations professionnelles, en France et en Italie. Relevant de « l’action publique partagée » (Mériaux, 1999), les OPCA et FPI sont fonctionnellement pris dans une tension entre au moins deux registres de dévoiement des cotisations sociales qu’ils collectent et mutualisent. Les cotisations salariales pour la FPC sont du salaire socialisé. Ainsi, la FPC qu’elles servent à financer est donc censée répondre aux besoins exprimés par les salariés, hors de la relation de subordination à l’employeur et au-delà des évolutions du marché du travail. Il y a donc dévoiement des cotisations sociales parce que ce principe d’émancipation subit deux remises en cause aboutissant à en bouleverser le sens. Ces bouleversements sont ici qualifiés de subversions car ils sont le fruit de stratégies délibérées. La première subversion est interne, par les employeurs soucieux d’un « retour sur investissement » sur les cotisations. La deuxième subversion est externe, par les politiques d’emploi voulant fluidifier le marché du travail.
- 4 Tant la qualification que la compétence peuvent être acquises dans le cadre d’une formation et/ou s (...)
8La subversion interne des cotisations est liée à la pression des employeurs qui se considèrent comme cotisants (les cotisations pour la FPC ayant été qualifiées de « patronales ») et qui souhaitent maximiser leurs profits, à travers l’amélioration de la productivité des salariés sur leur poste de travail. Cette subversion potentielle est présente dès les origines des OPCA et FPI. Dans les deux pays, le paritarisme a été promu par une partie du patronat afin de limiter toute « intrusion » étatique et syndicale dans la gestion des « ressources humaines ». Cette approche de la FPC est potentiellement dangereuse pour les travailleurs. En effet, ce « pilotage par l’aval » des stratégies de FPC a grandement contribué à l’émiettement du rapport entre titres et postes, ainsi qu’au glissement de la qualification opposable à la compétence non opposable4 (Boltanski et Bourdieu, 1975 ; Stroobants, 2007 ; Monchatre, 2010). Par conséquent, le potentiel correctif de la FPC, par rapport aux inégalités issues de la formation initiale, est fortement fragilisé. La subversion interne des cotisations est particulièrement forte en Italie.
9L’Italie est souvent présentée comme un pays ayant raté sa modernisation économique, en raison notamment de politiques d’emploi archaïques, à la fois peu protectrices et peu généreuses vis-à-vis des travailleurs en poste ou inoccupés et peu performantes en matière d’amélioration de la productivité des salariés (Sacchi et Vesan, 2011). Elle peut être rapprochée d’autres pays « méditerranéens » (Espagne et Portugal notamment). à défaut de mécanismes de coordination non-marchands (politiquement très coûteux à mettre en place), les FPI relèvent de « stratégies innovantes pour sécuriser la coopération » (Royo, 2007, p. 48). Mais cette coopération se révèle fragile ; en effet, si ces mécanismes de coordination sont perçus comme trop contraignants par les employeurs, ces derniers tendent à en sortir. Ces difficultés ont été récemment illustrées par l’incapacité de la principale confédération patronale italienne, la Confindustria, à retenir les grandes entreprises comme la FIAT, que ce soit comme adhérent direct ou dans les conventions collectives (Gourgues et Sainty, 2015). Les acteurs patronaux italiens semblent donc moins en capacité de « maintenir l’ordre économique » (Gayon et Lemoine, 2014) et d’« éduquer les capitalistes » (Streeck, 2004).
10Cela reflète une évolution plus générale, observable également en France : les organismes et fonds paritaires apparaissent largement comme des vitrines des organisations patronales, dans un contexte de « “servicialisation” croissante de leurs activités » (Giraud et Healy, 2015 ; Offerlé, 2013).
11La subversion externe des OPCA et FPI est due aux politiques d’emploi, auxquelles les OPCA et FPI doivent largement leur existence. Ces politiques tendent à subordonner la FPC à la lutte contre le chômage. Elles ont pour objectif d’améliorer la transférabilité des compétences acquises par les salariés, ce qui passe notamment par leur standardisation. L’appauvrissement de la FPC par sa subordination aux objectifs des politiques d’emploi a fait l’objet d’une dénonciation ancienne et quasi unanime en sociologie, tant des relations professionnelles que du travail. Outre qu’elle conduit à trahir l’esprit original de la formation permanente, la rhétorique adéquationniste qu’elle véhicule se révèle illusoire (Tanguy, 1986). La multiplication des contrats d’objectifs et de moyens entre action publique et OPCA / FPI transforme ces derniers en relais des politiques d’emploi-formation. Elle conduit en outre à brouiller la frontière entre fonds publics, issus de l’impôt sur le revenu, et fonds paritaires, issus de la socialisation du salaire. Il n’est donc guère surprenant que tant d’acteurs publics et d’organisations internationales en viennent à préconiser le basculement du financement du système français de FPC sur une assiette fiscale (Brandt, 2015).
- 5 La configuration institutionnelle exposée ici, pour la France, correspond à la situation qui précèd (...)
12Les OPCA et FPI ont donc plusieurs points en commun, tant par leur nature que par les pressions auxquelles ils font face. Néanmoins, ces dernières sont plus intenses en Italie. Les cotisations sociales pour la FPC y sont moindres qu’en France : 0,3 % de la masse salariale, là où ce taux (plancher) peut atteindre 1,6 % en France5. Mais au-delà de ces volumes agrégés, il existe une différence institutionnelle majeure qui est rarement mise en évidence dans les travaux comparatifs, alors qu’elle se révèle capitale. Contrairement aux OPCA, les FPI sont en concurrence pour collecter les cotisations pour la FPC ; cela a des conséquences majeures sur leurs marges d’autonomie et leurs priorités.
13En France comme en Italie, les entreprises sont au centre du processus de prise de décision en matière de FPC. Certes, les salariés ont des droits à la formation qu’ils peuvent solliciter, mais le poids relatif de ces droits reste limité, comme nous le verrons dans le tableau récapitulatif (tableau 1). Tout en obligeant les employeurs à former les salariés, la loi les a en effet consacrés comme les acteurs les plus pertinents et légitimes dans la prise de décision en matière de « gestion des ressources humaines » (Barnier, Canu, Vergne 2014). Néanmoins, en raison des configurations institutionnelles, des rapports de force et des arbitrages politiques qui s’ensuivent, en Italie, les employeurs sont bien plus au centre des enjeux de la FPC qu’ils ne le sont en France.
14En France, les accords de branche contraignent les entreprises à verser leurs cotisations à un fonds paritaire de référence, adossé à un observatoire de branche. Par conséquent, les OPCA sont également chargés de mettre en œuvre la politique décidée par les CPNE, les Commissions paritaires nationales de l’emploi. Depuis plusieurs années, l’État français s’est efforcé de stabiliser, voire de réduire le nombre d’OPCA, notamment en relevant à 100 millions d’euros le seuil de collecte annuel nécessaire à l’obtention d’un agrément, De fait, l’étendue, la sectorisation et la stabilité des fonds collectés par ces OPCA leur permettent de déployer des stratégies de long terme, notamment en termes d’ingénierie de formation. Certes, il existe une « partie libre » des cotisations pour la FPC, pouvant être reversée par les entreprises à l’OPCA de leur choix, et générant là aussi une forme de concurrence pour la collecte. Néanmoins, cette concurrence concerne essentiellement les deux grands OPCA interprofessionnels : AGEFOS PME et OPCALIA. à en croire un rapport de l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales) de 2008, une large part des limites de l’activité des OPCA pourrait se résoudre en libéralisant une partie de la collecte : « La mission estime que la liberté d’adhésion de l’entreprise à l’OPCA qui lui offre les services les plus adaptés à ses services doit être facilitée. Il lui apparaît au regard des analyses qui précèdent que la spécialisation par branche n’est justifiée que pour les seuls contrats de professionnalisation et doit être écartée dans tous les cas pour les nombreux métiers transversaux, dans la perspective de favoriser les mobilités professionnelles et territoriales. » (De Saintignon, Vilchien, Dole & Guedj, 2008, p. 40). De telles inflexions, même si elles se confirment, restent pondérées par la force des mécanismes de redistribution et de péréquation des fonds opérées par le FPSPP (Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels).
15Quels arbitrages ont été réalisés, en Italie, à ce sujet, et avec quels effets ? Dans ce pays, les employeurs décident si et dans quelle mesure ils souhaitent verser leurs cotisations à un FPI et font un choix d’affectation. Ils ne sont pas tant des adhérents d’une branche professionnelle que des clients à attirer et à fidéliser. Les FPI sont donc en concurrence pour obtenir les cotisations de FPC. Leur nombre a crû entre 2003 et 2010, avant de se stabiliser à 18, suite au non-renouvellement de l’agrément de plusieurs FPI n’ayant pas réussi à stabiliser un nombre suffisant de cotisants (ISFOL, 2013). Deux mécanismes majeurs, national et régional, ont renforcé cette dynamique institutionnelle.
- 6 Observations à Milan, 2013 et 2014. Cette « foire de la formation, du travail et de la sécurité » e (...)
16Premièrement, l’INPS (Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, équivalent de la sécurité sociale), qui collecte en amont les cotisations sociales, a émis plusieurs circulaires. Elles autorisent les employeurs à transférer jusqu’à 70 % des cotisations accumulées (une fois déduits les fonds ayant bénéficié à l’entreprise via le financement paritaire de ses actions de formation) d’un fonds de départ vers un nouveau fonds, en fonction de leurs préférences. Ces circulaires facilitant la portabilité des fonds sont destinées à encourager les employeurs à adhérer aux fonds paritaires, dans un contexte de couverture encore faible. En effet, plus du tiers des entreprises italiennes n’adhèrent à aucun fonds. Le nombre d’adhérents (à la fois en termes d’entreprises couvertes et de salariés) et surtout la « part de marché » obtenue par les fonds, ainsi que leurs évolutions, deviennent alors les critères ultimes de jugement de la performance des fonds paritaires. Ces chiffres sont également mis en avant par les FPI eux-mêmes, afin de prouver leur « représentativité ». Par exemple, un rapport de recherche financé par le FPI « Forte » souligne qu’il se classe « premier » parmi les entreprises du secteur tertiaire (Tiraboschi et al., 2010). Cette valorisation de la représentativité sectorielle permet de mettre en avant des dispositifs d’actions de formation collectives. Cette dimension transparaît plus encore dans les outils de communication déployés par les FPI sur internet, dans la participation aux « foires de la formation »6, et même dans le recrutement de « commerciaux » devant convaincre les employeurs d’adhérer à tel FPI plutôt qu’à tel autre.
17Deuxièmement, la région Lombardie a elle aussi encouragé les adhésions des entreprises aux FPI, à travers les appels à projets communs conclus avec ces derniers dans le cadre d’une expérimentation de contractualisation du FSE. Toutes les entreprises peuvent postuler à ces appels, y compris celles qui n’adhèrent à aucun FPI. Les entreprises remportant les appels à projets peuvent bénéficier à la fois de cotisations (fournies par les FPI) et de FSE (fournis par les Régions). Cette initiative permet de valoriser l’activité des FPI impliqués, auprès de l’important gisement d’entreprises (près de 40 %) ne cotisant à aucun FPI.
18Quels facteurs ont conduit la région Lombardie à instrumenter la concurrence entre FPI dans ses politiques publiques d’incitation à la formation ? Pour comprendre cette stratégie, rappelons le contexte politique lombard, marqué à la fois par une préférence pour la gouvernance par le marché et par l’hégémonie de l’agenda régionaliste et identitaire. En effet, lorsqu’un employeur n’est pas adhérent à un FPI, les cotisations sociales prélevées par l’INPS ne sont pas reversées par l’INPS à un FPI par défaut. Ces cotisations sont au contraire reversées aux conseils régionaux, mais la répartition s’opère au prorata du nombre de salariés, selon une logique de péréquation nationale, plutôt qu’en fonction des contributions. Ce faisant, une région avec une activité économique plus développée que la moyenne nationale (ce qui est le cas de la Lombardie) peut voir une partie de la masse salariale s’évader vers les autres régions. Elle a ainsi tout intérêt à rapatrier les fonds vers les entreprises locales.
- 7 à titre d’illustration, un enquêté italien a ainsi explicitement déclaré en entretien que « tous le (...)
19Grâce à ce double encouragement national et régional, les FPI sont donc dans une relative position de force face aux pouvoirs publics pour déterminer les modalités de gestion des cotisations collectées. Or, cette autonomie formelle de gestion des cotisations contraste avec les difficultés à stabiliser ces dernières dans le temps long. L’incapacité des branches italiennes à orienter les entreprises vers un FPI de référence s’illustre bien par la très grande volatilité des adhésions. Ainsi, en 2012, le nombre d’entreprises versant les cotisations à un FPI s’élevait à 916 536 ; mais dans le même temps, ce sont 334 233 employeurs (soit plus du tiers du total) qui ont cessé de verser leurs cotisations à leur FPI, le plus souvent au profit d’un autre FPI, mais parfois aussi au profit de l’INPS (ISFOL 2013, p. 93). Face à la volatilité des adhésions et à l’instabilité de la collecte des cotisations qu’elle engendre, les FPI réduisent leurs ambitions d’orientation stratégique des pratiques de FPC des employeurs. Leur activité se recentre sur le remboursement de prestations. Le cas échéant, ils développent une offre de formation à la fois généraliste (« compétences transversales », « compétences clés »)7 et « sur-mesure » (c’est-à-dire ici centrée sur le poste de travail) (ISFOL, 2013).
20Ainsi, par-delà la similitude apparente, le paritarisme de gestion ne recouvre pas les mêmes réalités en France et en Italie. Dans le cas français, il relève encore largement d’une logique de rente, garantie aux « partenaires sociaux » des branches professionnelles sous-traitant une mission de service public. Dans le cas italien, la logique sectorielle a été évincée au profit d’une logique de gouvernance par le marché, supposée plus efficiente pour maximiser la participation des salariés à la FPC.
21Ces différences institutionnelles entre les deux pays ont des conséquences majeures sur la ventilation des cotisations sociales pour la FPC. De fait, la part des cotisations dévolues à des activités « spécifiques » ou « collectives » varie fortement d’un pays à l’autre, tout comme le droit de regard accordé aux salariés sur la gestion de ces fonds.
22En France, la part du plan de formation ainsi que la composition de ce dernier sont extrêmement encadrées. Une large proportion est consacrée à des actions collectives, communes à plusieurs entreprises. Les OPCA ont ainsi un rôle important de mutualisation pour les petites entreprises. Le principe de mutualisation est à ce titre défendu par la CGPME, (Confédération générale des petites et moyennes entreprises) qui vante régulièrement les mérites des OPCA, contrairement au Medef (Mouvement des entreprises de France).
- 8 Fondimpresa est le premier FPI, créé à l’initiative de la Confindustria, principale organisation pa (...)
23En Italie, la répartition interne entre segments plus ou moins mutualisés est largement laissée à la discrétion des FPI. Les cotisations sociales sont le plus souvent divisées entre le « conto aziendale » (le compte d’entreprise) et le « conto sistema » (le compte mutualisé). Cette division semble avoir d’abord été introduite par Fondimpresa8, le plus ancien et le plus important FPI, puisqu’il couvre près de la moitié des entreprises italiennes adhérant à un FPI. Les critères d’attribution de financements paritaires pour les entreprises sont nettement plus souples dans le « conto aziendale » que dans le « conto sistema ». La répartition entre chaque poste est largement laissée à la discrétion des FPI (Varesi, 2011). De fait, notre enquête révèle que dans la plupart des FPI, 70 % du montant total des cotisations est consacré au « conto aziendale ». Il n’est dès lors guère étonnant que même les syndicalistes interrogés envisagent explicitement cette part comme une « épargne » qu’il s’agirait de faire fructifier :
- 9 Entretien avec une syndicaliste, responsable formation à la CGIL (antenne région Lombardie), siégea (...)
« Parce que Fondimpresa, c’est un des rares FPI à être bien structuré, la gestion des fonds se fait selon deux canaux parallèles, disons. Un premier canal permet à l’entreprise de… d’accumuler, dans une tirelire personnelle de l’entreprise, un certain nombre de ressources. Et l’autre en revanche, ben, c’est un canal pour les appels à projets, n’est-ce pas ? C’est le “conto di sistema” qui fonctionne par appels à projets, c’est le canal mutualisé on va dire, n’importe quelle entreprise peut candidater, indépendamment des fonds qu’elle a accumulés dans sa propre tirelire »9.
24Dans ce contexte, l’essentiel de l’activité des syndicalistes consiste à défendre les droits des salariés sur la partie « mutualisée » des cotisations sociales.
Tableau 1 : Comparaison synthétique des taux et compositions internes des cotisations pour la FPC (formation professionnelle continue) gérées par les OPCA (Organismes paritaires collecteurs agréés) en France et les FPI (fonds paritaires interprofessionnels) en Italie
Lecture : en France, avant 2014, 0,9 % de la masse salariale des entreprises de plus de 20 salariés est utilisée pour financer le plan de formation. Celui-ci est à l’initiative de l’employeur et, pour être financé par les cotisations patronales gérées par l’OPCA, doit être approuvé par le CA de ce dernier.
Sources : élaboration de l’auteur, à partir de la législation primaire et secondaire (circulaires) et des statuts des OPCA et FPI.
25La comparaison franco-italienne de la ventilation interne des cotisations patronales pour la FPC est synthétisée dans le tableau 1. Elle permet de mettre en évidence deux éléments majeurs. D’une part, bien que le plan de formation soit majoritaire dans les deux cas, son poids est nettement plus important en Italie qu’en France. D’autre part, la promesse de démocratie sociale attachée au paritarisme exige des conditions de faisabilité qui sont en partie empêchées en Italie, en raison du poids inégal accordé aux organisations syndicales de salariés dans la prise de décision. En théorie, les représentants syndicaux des salariés ont un droit de regard important sur l’attribution de financements paritaires aux employeurs. Néanmoins, étant donné que les syndicalistes sont soit inexistants soit non formés aux enjeux de FPC (souvent complexes) dans la plupart des petites entreprises, ils tendent à s’en remettre aux représentants syndicaux à l’échelle du territoire ou de la branche professionnelle. Or, les TPE - PME forment l’essentiel du tissu productif italien. Dans ces conditions, le contournement de la négociation en CA, au profit de la négociation d’entreprise, conduit à fragiliser les droits des salariés, d’après les enquêtés syndicalistes italiens, notamment de la CGIL (Confederazione Generale Italiana del Lavoro, équivalent de la CGT) Lombardie. Enfin, le rôle important dévolu aux organismes de formation, dans un contexte de promotion de la « gouvernance multi acteurs », conduit de fait à mettre l’employeur au centre de la prise de décision. C’est en effet ce dernier qui sollicite un organisme de formation afin de construire un projet qui sera ensuite soumis à l’approbation des FPI.
26La comparaison de ces éléments encourage une réflexion critique plus large sur le fonctionnement actuel du paritarisme de gestion. Certes, une partie du salaire échappe formellement à la prise de décision arbitraire de l’employeur, au profit de mécanismes de délibération collective. Mais en pratique, toutes les conditions institutionnelles et politiques sont réunies pour que les intérêts (du propriétaire) de l’entreprise priment sur ceux du salarié. En effet, la définition du paritarisme qui s’est imposée dans le champ de la FPC est celle d’une égalité numérique entre représentants du capital et du travail. Or, dans l’écrasante majorité des conseils d’administration, le collège patronal est composé de représentants d’une délégation patronale unique, tandis que le collège syndical comprend des représentants multiples. Par conséquent, le collège patronal dispose structurellement d’un droit de veto, poussant certains représentants syndicaux à chercher à construire des alliances tactiques avec eux. Cette situation contraste fortement avec la valorisation permanente d’un dialogue social « pacifié » ; en effet, son institutionnalisation ne traduit pas nécessairement un apaisement structurel des antogonismes dans le cadre d’un équilibre optimal, mais suggère au contraire leur euphémisation.
27Une même tendance de fond semble ainsi se dessiner, soit la transformation des cotisations sociales en « investissement » qu’il s’agirait donc de « rentabiliser ». Cette pression est moindre en France qu’en Italie, car elle y est pondérée par les injonctions des branches professionnelles. Ces injonctions peuvent par exemple s’observer dans l’omniprésence de la référence à des « besoins de formation » qui existeraient a priori, et préalablement à l’intervention des OPCA. Ainsi, la mise en avant des « réalités d’un secteur » et des « besoins de formation » permet d’évacuer la conflictualité de la gestion paritaire. Ce processus est d’autant plus frappant que la notion de « besoins » est d’abord issue du patronat (De Montlibert, 2014). De fait, la naturalisation de cet amalgame entre intérêts des salariés et des employeurs conduit à privilégier les demandes des seconds, mais de façon synthétique à chaque entreprise, en Italie, ou de façon plus collective, en France, en raison des configurations institutionnelles nationales.
28L’objectif de cet article était de contribuer, dans une perspective cumulative, aux questionnements sur les conditions et modalités de libéralisation plus ou moins approfondie des systèmes de relations professionnelles dans les États membres de l’UE. La comparaison franco-italienne a permis de mettre en évidence le caractère décisif de la mise en concurrence entre organismes collecteurs. La fonction de coordination de ces derniers, déjà fragilisée dans un contexte d’érosion des relations professionnelles, est ainsi d’autant plus déstabilisée que les cotisations finançant son activité ne sont pas garanties sur plusieurs années. Ainsi les OPCA et FPI ont, par-delà leurs similitudes apparentes, des capacités très inégales en termes de construction et de mise en œuvre des stratégies de FPC qui soient émancipées des pressions contributives des employeurs.
29Les perspectives qu’entend ouvrir cet article sont à la fois analytiques et théoriques.
30Premièrement, les récentes évolutions dans le champ peuvent être questionnées à l’aune de cette concurrence entre organismes collecteurs. En dernière analyse, et en l’articulant avec les rapports d’évaluation sur l’utilisation de FSE pour la FPC (par exemple ISFOL, 2015, pour le cas italien ; ou Urieta, 2011, pour le cas français), l’enquête suggère que la dispersion de ces cotisations entre de multiples entreprises devenues clientes a des effets contre-productifs sur les politiques d’emploi visant à faire déboucher les formations des salariés sur des certifications (et à plus forte raison, sur des qualifications). Autrement dit, les efforts pour augmenter les certifications des salariés afin de « sécuriser leurs parcours professionnels » semblent voués à l’échec, en l’absence de remise à plat du système de formation continue visant à limiter les mécanismes de pression contributive, notamment les volontés patronales de retour sur investissement. De ce point de vue, la force de la dernière réforme de la FPC, en France, semble précisément résider dans la sanctuarisation du Compte personnel de formation. Son utilisation est largement subordonnée à l’obtention de titres inscrits au Registre national des certifications professionnelles (RNCP).
31La deuxième perspective est théorique. Cet article est un encouragement à sortir du fétichisme de la cotisation sociale qui peut caractériser une partie des travaux en économie politique comparée. Pour systématiser cette interprétation et en développer la portée heuristique, il semble nécessaire d’approfondir le mouvement de décloisonnement entre travaux de science politique, relations professionnelles et surtout sociologie économique. Plutôt que de prêter a priori une nature politique particulière et univoque aux cotisations et aux institutions par lesquelles elles transitent (une tendance fréquente des approches en termes de « variétés de capitalisme »), il convient d’en réinterroger le sens politique à travers l’analyse du mode de fonctionnement pratique. Deux agendas de recherche constituent des sillons particulièrement stimulants.
32Un premier agenda de recherche, déjà bien entamé en Allemagne (forme idéal-typique du néo-corporatisme dans la plupart des typologies), consiste à cartographier les phénomènes de privatisation, voire de désintégration des institutions collectives (Holst, 2013). La fonction des cotisations sociales dans le capitalisme est en effet largement déterminée par les conditions institutionnelles dans lesquelles elles se déploient concrètement. Certes, en tant que socialisation de la valeur ajoutée permettant de répondre aux besoins des travailleurs l’ayant créée, les cotisations recèlent un potentiel de subversion du capitalisme. Néanmoins, en fonction des rapports de force politiques, ce potentiel peut être évidé et les cotisations peuvent être subverties à leur tour. Ici, la pression contributive conduit à la transformation des cotisations sociales en bien marchand, finançant la fluidité du marché du travail par des certifications portables plutôt que par des qualifications opposables (Busemeyer, 2009).
33Un deuxième agenda plus explicitement politique émerge, si l’on ne s’en tient pas aux propriétés formelles de ces institutions. Le chercheur engagé dans la cité ne peut rester indifférent face à la violence des tirs croisés et des accusations adressés quotidiennement au système de FPC : « gabegie », « inefficacité », « injustice ». On fait l’hypothèse que ce mécontentement perdurera et continuera à fragiliser l’ensemble (et à aggraver la pression contributive), tant que les cotisations et les subventions pour la FPC seront croisées dans des dispositifs complexes au service de causes très diverses et contradictoires : compétitivité, employabilité, promotion sociale et, dans de très rares cas, épanouissement par l’éducation permanente. Faute d’expliciter le sens politique des cotisations sociales et d’objectiver ces contradictions, la hiérarchisation de ces objectifs se fera selon les rapports de force du moment. Peut-être est-il simplement temps d’en finir avec l’illusion que les organisations patronales sont capables de gérer autre chose que des fonds destinés à l’amélioration de la productivité ? La cogestion capital-travail sous contrôle étatique est une configuration socialement et historiquement située ; sa sédimentation progressive depuis près de cinquante ans n’implique aucunement qu’elle soit indépassable. Se pose alors la question des alternatives. L’histoire du mouvement ouvrier, et en particulier de l’anarcho-syndicalisme, regorge d’expériences originales qui permettent non seulement d’éclairer les configurations contemporaines, mais de réenchanter le potentiel émancipateur de la formation des adultes (Lenoir, 2003).